УСТАВНЫЙ СУД САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 29 декабря 2003 г. N 091-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ СООТВЕТСТВИЯ УСТАВУ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
ПОЛОЖЕНИЙ СТАТЬИ 27 ЗАКОНА САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
ОТ 30 ОКТЯБРЯ 2002 ГОДА N 535-56
"О БЮДЖЕТЕ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА НА 2003 ГОД"
Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя
Н.М.Кропачева, судей О.В.Герасиной, Н.Ф.Гуцан, А.А.Ливеровского,
А.И.Осоцкого,
с участием представителя группы депутатов Законодательного
Собрания Санкт-Петербурга Д.Б.Летягина, представителя Губернатора
Санкт-Петербурга С.Л.Луканиной, представителя Законодательного
Собрания Санкт-Петербурга Т.А.Кузнецовой,
руководствуясь пунктом 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга,
пунктом "а" статьи 3, статьями 30, 63, 72, 73 и 74 Закона Санкт-
Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в
открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Уставу
Санкт-Петербурга положений статьи 27 Закона Санкт-Петербурга от 30
октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003
год".
Поводом к рассмотрению дела явился запрос группы депутатов
Законодательного Собрания Санкт-Петербурга В.Л.Евтухова,
В.И.Еременко, З.В.Заушниковой, А.В.Морозова, И.В.Тимофеева о
проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений статьи 27
Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 "О
бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год".
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся
неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-
Петербурга положения статьи 27 Закона Санкт-Петербурга от 30
октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003
год".
Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.Ф.Гуцан, объяснения
представителя заявителя Д.Б.Летягина, представителя Губернатора
Санкт-Петербурга С.Л.Луканиной, представителя Законодательного
Собрания Санкт-Петербурга Т.А.Кузнецовой, показания свидетелей:
председателя Комитета по земельным ресурсам и землеустройству
Д.В.Гордо, начальника организационно-правового управления Комитета
финансов В.А.Винокурова, начальника отдела прочих налоговых и
неналоговых поступлений Управления Министерства Российской
Федерации по налогам и сборам по Санкт-Петербургу
М.И.Маринушкиной, заместителя генерального директора ОАО "Завод
"Магнетон" Л.А.Климановой; исследовав представленные документы и
иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга установил:
1. 17 ноября 2003 года в Уставный суд Санкт-Петербурга поступил
запрос группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга
В.Л.Евтухова, В.И.Еременко, З.В.Заушниковой, А.В.Морозова,
И.В.Тимофеева о проверке соответствия положений статьи 27 Закона
Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-
Петербурга на 2003 год" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 535-56)
Уставу Санкт-Петербурга, а именно его пункту 1 статьи 3, подпункту
5 пункта 2 статьи 30 и статье 32.
В статье 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 указывается, что
"ставки земельного налога, дифференцированные Законом Санкт-
Петербурга "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге" по
административным районам Санкт-Петербурга и зонам
градостроительной ценности территорий, применяются в 2003 году по
отношению к 1998 году с коэффициентом 8,64".
Согласно правовой позиции заявителя существует неопределенность
в понимании положений статьи 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56
применительно к вопросу о том, к какой отрасли законодательства
они относятся: бюджетного или налогового законодательства. По
мнению заявителя, включение этих положений в текст закона о
бюджете, время и порядок принятия данного закона могут
свидетельствовать о том, что эти положения регулируют бюджетные
отношения. Вместе с тем указание в норме на применение ставки
земельного налога рассматривается судебными и налоговыми органами
как основание отнесения ее к нормам, регулирующим налоговые
отношения. Однако и при таком понимании положений статьи 27 Закона
Санкт-Петербурга N 535-56 невозможно установить ее содержание,
поскольку не ясно, к каким именно налоговым ставкам должен
применяться повышающий коэффициент, так как ставки земельного
налога, установленные Законом Санкт-Петербурга от 10 июня 1998
года N 129-21 "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге",
были введены в действие не в 1 998 году, а с 1 января 1999 года.
Кроме того, заявитель полагает, что применение коэффициента,
установленного статьей 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56, ведет
к превышению федеральных средних ставок земельного налога,
установленных Законом Российской Федерации от 11 октября 1991 года
N 1738-1 "О плате за землю", что приводит к незаконному
установлению земельного налога и к нарушению статьи 57 Конституции
Российской Федерации и пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга.
Заявитель также отмечает, что применение коэффициента,
предусмотренного статьей 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56,
увеличивает ставку земельного налога таким образом, что она
приобретает экономически необоснованный, дискриминационный
характер, поскольку в результате сумма земельного налога,
подлежащая уплате собственниками земельных участков, расположенных
в отдельных зонах градостроительной ценности, превышает суммы
арендных платежей за пользование такими же земельными участками.
Согласно правовой позиции представителя Губернатора Санкт-
Петербурга С.Л.Луканиной и правовой позиции представителя
Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Т.А.Кузнецовой
положения статьи 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 обращены к
органам государственной власти Санкт-Петербурга и устанавливают
правила поведения в сфере не налоговых, а бюджетных отношений.
Указанные положения не нарушают гарантируемые Уставом Санкт-
Петербурга конституционные права и свободы человека и гражданина и
приняты с соблюдением порядка, установленного Уставом Санкт-
Петербурга. Вместе с тем как представитель Губернатора Санкт-
Петербурга, так и представитель Законодательного Собрания Санкт-
Петербурга признали, что положения статьи 27 Закона Санкт-
Петербурга N 535-56, содержащие ссылку на налоговые ставки 1998
года с одновременным указанием на Закон Санкт-Петербурга "О
ставках земельного налога в Санкт-Петербурге", сформулированы
неопределенно. Однако поскольку эти положения регулируют бюджетные
отношения, а Устав Санкт-Петербурга не отнесен к бюджетному
законодательству и не содержит норм, регулирующих бюджетные
отношения, дела о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга
положений законов Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга
неподведомственны Уставному суду Санкт-Петербурга и настоящее дело
в связи с этим подлежит прекращению.
Опрошенным в ходе судебного заседания в качестве свидетеля
начальником организационно-правового управления Комитета финансов
В.А.Винокуровым было отмечено, что вопрос о том, какие именно
отношения регулируют положения статьи 27 Закона Санкт-Петербурга N
535-56, бюджетные или налоговые, не имеет однозначного решения.
Согласно показаниям начальника отдела прочих налоговых и
неналоговых поступлений Управления Министерства по налогам и
сборам Российской Федерации по Санкт-Петербургу М.И.Маринушкиной,
опрошенной в ходе судебного заседания в качестве свидетеля,
положения статьи 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 применяются в
практике принятия решений налоговыми органами как норма,
регулирующая налоговые отношения.
Из актов налоговых проверок, представленных представителем
заявителя Д.Б.Летягиным и приобщенных Уставным судом Санкт-
Петербурга к материалам дела, следует, что налоговые органы
применяют положения статьи 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 как
норму, регулирующую налоговые отношения.
Таким образом, обнаруживается неопределенность в вопросе о том,
соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения статьи 27
Закона Санкт-Петербурга N 535-56.
2. Конституция Российской Федерации в положениях частей 1 и 2
статьи 19 закрепляет равенство всех перед законом и судом,
равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола,
расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и
должностного положения, места жительства, отношения к религии,
убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также
других обстоятельств. В силу статьи 57 Конституции Российской
Федерации каждый обязан платить законно установленные налоги и
сборы. При этом в постановлении Конституционного Суда Российской
Федерации от 8 октября 1997 года N 13-П по делу о проверке
конституционности Закона Санкт-Петербурга от 14 июля 1995 года "О
ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году"
отмечается, что статья 57 Конституции Российской Федерации,
возлагая на налогоплательщиков одну из важнейших конституционных
обязанностей граждан, а именно обязанность платить законно
установленные налоги и сборы, вместе с тем гарантирует гражданам
защиту в тех случаях, когда налоги не являются законно
установленными. В соответствии с правовой позицией
Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в
постановлении от 24 октября 1996 года N 17-П по делу о проверке
конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7
марта 1996 года "О внесении изменений в Закон Российской Федерации
"Об акцизах", государство гарантирует защиту от незаконных налогов
и сборов как гражданам, так и объединениям граждан - юридическим
лицам.
Пунктом 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга установлено, что в
Санкт-Петербурге признаются и гарантируются права и свободы
человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской
Федерации.
Соблюдение указанных положений Конституции Российской Федерации
и Устава Санкт-Петербурга при реализации налоговых предписаний,
устанавливаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга,
требует единообразного понимания правовых норм всеми
правоприменителями, которое обеспечивается только при условии
определенности правовых положений, отсутствии неясностей,
противоречий и двусмысленностей.
Аналогичная правовая позиция по вопросу о критерии
определенности правовой нормы высказывалась Уставным судом Санкт-
Петербурга, в частности, в постановлении Уставного суда Санкт-
Петербурга от 11 декабря 2003 года N 090-П по делу о проверке
соответствия Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений
распоряжения губернатора Санкт-Петербурга от 4 апреля 1997 года N
283-р "Об упорядочении предоставления объектов недвижимости и
имущественных прав на них на инвестиционных условиях",
распоряжения губернатора Санкт-Петербурга от 8 июля 1997 года N
678-р "Об утверждении Регламента подготовки и согласования
инвестиционно-тендерной документации для предоставления объектов
недвижимости и имущественных прав на них на инвестиционных
условиях", распоряжения Администрации Санкт-Петербурга от 6
сентября 2001 года N 753-ра "Об утверждении Регламента работы и
состава инвестиционно-тендерной комиссии" (пункт 4 мотивировочной
части).
В соответствии с подпунктом 1 пункта 2 статьи 30 Устава Санкт-
Петербурга бюджет Санкт-Петербурга утверждается законом Санкт-
Петербурга. Пунктом 1 статьи 73 Устава Санкт-Петербурга
установлено, что бюджет Санкт-Петербурга представляет собой форму
образования и расходования денежных средств для финансового
обеспечения задач и функций органов государственной власти Санкт-
Петербурга. Согласно статье 18 Конституции Российской Федерации
права человека и гражданина являются непосредственно действующими;
они определяют смысл, содержание и применение законов,
деятельность законодательной и исполнительной власти, местного
самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Из указанных положений следует, что деятельность органов
государственной власти Санкт-Петербурга, обеспечиваемая бюджетом
Санкт-Петербурга, утвержденным законом Санкт-Петербурга о бюджете
Санкт-Петербурга на очередной финансовый год, осуществляется в
целях реализации в Санкт-Петербурге конституционных прав человека
и гражданина.
Следовательно, в силу Конституции Российской Федерации и
положений пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга нормы
бюджетного законодательства также не должны содержать неясностей,
противоречий и двусмысленностей.
Таким образом, неясность и неопределенность положений
бюджетного и (или) налогового законодательства Санкт-Петербурга,
допускающие возможность различного понимания или произвольного
усмотрения в процессе правоприменения, не гарантируют права и
свободы человека и гражданина, что не соответствует пункту 1
статьи 3 Устава Санкт-Петербурга.
3. В соответствии с пунктом 1 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга
"Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга
принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл
рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и
иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а
также исходя из его места в системе правовых актов.
Статья 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 содержится в законе
Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга. В силу подпункта 2
пункта 3 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга проект бюджета Санкт-
Петербурга разрабатывается Правительством Санкт-Петербурга для
представления Губернатором Санкт-Петербурга в Законодательное
Собрание Санкт-Петербурга. Согласно пункту 5 статьи 73 Устава
Санкт-Петербурга проект бюджета Санкт-Петербурга на очередной
финансовый год представляется в Законодательное Собрание Санкт-
Петербурга не позднее 1 октября текущего финансового года. При
этом в соответствии с пунктом 4 статьи 73 Устава Санкт-Петербурга
порядок и условия представления проекта бюджета Санкт-Петербурга,
его рассмотрения и утверждения, а также изменения в ходе
исполнения устанавливаются законом Санкт-Петербурга.
Если исходить из понимания представителем Губернатора Санкт-
Петербурга и представителем Законодательного Собрания Санкт-
Петербурга положений статьи 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56
как бюджетной нормы, являющейся частью закона о бюджете, то данный
Закон Санкт-Петербурга должен был быть принят в порядке,
установленном для принятия закона о бюджете. В этом случае
положения статьи 27 указанного Закона Санкт-Петербурга
устанавливали бы обязанность для органов государственной власти
Санкт-Петербурга, составляющих, рассматривающих и утверждающих
проект бюджета Санкт-Петербурга на 2003 год, учитывать ставки
земельного налога, уже установленные соответствующим законом Санкт-
Петербурга о налогах, при планировании объема налоговых доходов
бюджета Санкт-Петербурга на этапе составления проекта бюджета
Санкт-Петербурга на 2003 год.
Между тем соответствующего закона Санкт-Петербурга о налогах,
изменяющего размер ставки земельного налога в Санкт-Петербурге в
2003 году по сравнению с ранее действовавшими ставками, не было
принято. Статья 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 вступила в
силу одновременно с введением в действие структуры доходов бюджета
Санкт-Петербурга на 2003 год (приложение 1 к Закону Санкт-
Петербурга N 535-56) и сметы доходов и расходов территориального
дорожного фонда Санкт-Петербурга на 2003 год (приложение 7 к
Закону Санкт-Петербурга N 535-56), в которых должно было
учитываться изменение сумм поступлений земельного налога в бюджет
Санкт-Петербурга в 2003 году.
Если исходить из практики принятия решений налоговыми органами,
которые рассматривают и применяют положения статьи 27 Закона Санкт-
Петербурга N 535-56 как норму, регулирующую налоговые отношения,
то эти положения должны были быть приняты в соответствии с
положениями абзаца первого пункта 1 статьи 5 Налогового кодекса
Российской Федерации, которыми установлено общее правило введения
в действие актов законодательства о налогах, согласно которому
указанные акты вступают в силу не ранее чем по истечении одного
месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1 числа
очередного налогового периода по соответствующему налогу, за
исключением случаев, предусмотренных данной статьей.
Налоговый период по земельному налогу начинается 1 января. В
соответствии со статьей 45 Закона Санкт-Петербурга N 535-56
указанный Закон Санкт-Петербурга вступает в силу на следующий день
после его официального опубликования. Текст Закона Санкт-
Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-
Петербурга на 2003 год" был опубликован в журнале "Новое в
законодательстве Санкт-Петербурга" (приложение к Вестнику
Законодательного Собрания Санкт-Петербурга), специальный выпуск от
2 декабря 2002 года. Следовательно, статья 27 Закона Санкт-
Петербурга N 535-56 была введена в действие 3 декабря 2002 года.
Согласно статье 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 "ставки
земельного налога, дифференцированные Законом Санкт-Петербурга "О
ставках земельного налога в Санкт-Петербурге" по административным
районам Санкт-Петербурга и зонам градостроительной ценности
территорий, применяются в 2003 году по отношению к 1998 году с
коэффициентом 8,64".
Статья 3 Закона Санкт-Петербурга от 10 июня 1998 года N 129-21
"О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге" устанавливала,
что данный Закон Санкт-Петербурга вступает в действие с 1 января
1998 года. Определением Судебной Коллегии Верховного Суда
Российской Федерации по гражданским делам от 8 августа 2002 года N
78-Г02-38 статья 3 Закона Санкт-Петербурга N 129-21 была признана
недействующей и не подлежащей применению в связи с нарушением
требований статьи 5 Налогового кодекса Российской Федерации.
Законом Санкт-Петербурга от 19 марта 2003 года N 101-8 "О внесении
изменения в Закон Санкт-Петербурга "О ставках земельного налога в
Санкт-Петербурге" статья 3 Закона Санкт-Петербурга "О ставках
земельного налога в Санкт-Петербурге" была исключена. По общим
правилам вступления в силу налоговых законов, установленных
статьей 57 Конституции Российской Федерации и статьей 5 Налогового
кодекса Российской Федерации, Закон Санкт-Петербурга от 10 июня
1998 года N 129-21 "О ставках земельного налога в Санкт-
Петербурге", на который содержится ссылка в статье 27 Закона Санкт-
Петербурга N 535-56, не мог быть введен в действие ранее 1 января
1999 года (начала нового налогового периода по земельному налогу).
Следовательно, отсылая одновременно к положениям Закона Санкт-
Петербурга от 10 июня 1998 года N 129-21 "О ставках земельного
налога в Санкт-Петербурге" и к ставкам 1998 года, положения статьи
27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 содержат неясность в вопросе о
том, какие именно ставки налога должны применяться в 2003 году.
Как следует из изложенного, в том числе с учетом места
указанной статьи в системе правовых актов и смысла, придаваемого
ей толкованием, а также сложившейся правоприменительной практикой,
отраслевая принадлежность положений статьи 27 Закона Санкт-
Петербурга N 535-56 является неопределенной. Кроме того, положения
статьи 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 содержат в себе неясные
формулировки, не позволяющие однозначно определить ни само правило
поведения, ни его адресатов.
Изложенное позволяет сделать вывод, что положения статьи 27
Закона Санкт-Петербурга N 535-56 в той мере, в какой они по
смыслу, придаваемому толкованием и сложившейся правоприменительной
практикой, допускают возможность применения данной нормы к
налоговым и бюджетным отношениям, не гарантируют прав и свободы
человека и гражданина, что не соответствует пункту 1 статьи 3
Устава Санкт-Петербурга.
Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает, что вопрос о
соответствии положений статьи 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56
Уставу Санкт-Петербурга с точки зрения справедливости размера
ставки земельного налога и о дискриминации указанной нормой прав
плательщиков земельного налога по отношению к правам плательщиков
арендной платы не рассматривался в настоящем деле.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 62, 63, 64, 67,
68, 69 и 75 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-
Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга постановил:
1. Признать положения статьи 27 Закона Санкт-Петербурга от 30
октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003
год" в той мере, в какой они по смыслу, придаваемому толкованием и
сложившейся правоприменительной практикой, допускают возможность
применения данной нормы к налоговым и бюджетным отношениям, не
соответствующими Уставу Санкт-Петербурга, а именно положениям его
пункта 1 статьи 3.
2. Согласно пункту 2 статьи 75 Закона Санкт-Петербурга "Об
Уставном суде Санкт-Петербурга" признание нормативного правового
акта либо отдельного его положения (положений) не соответствующими
Уставу Санкт-Петербурга является основанием для отмены в
установленном порядке положений других нормативных правовых актов,
основанных на нормативном правовом акте, признанном не
соответствующим Уставу Санкт-Петербурга, либо воспроизводящих его
положения.
3. Согласно пункту 1 статьи 68 Закона Санкт-Петербурга "Об
Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее постановление
окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в законную силу
немедленно после его провозглашения.
4. Согласно статье 67 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде
Санкт-Петербурга" настоящее постановление подлежит официальному
опубликованию в течение 14 дней после его провозглашения.
|
