ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 20 декабря 2006 года
Дело N 47-Г06-461
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Пирожкова В.Н.,
судей Соловьева В.Н.,
Харланова А.В.
рассмотрела в судебном заседании от 20 декабря 2006 г. дело по
заявлению заместителя прокурора Оренбургской области о признании
недействующим и не подлежащим применению Закона Оренбургской
области от 22 декабря 2005 г. N 2867/507-III-ОЗ "О Программе
"Сохранение и восстановление плодородия почв земель
сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов Оренбургской
области на 2006 - 2010 годы" по кассационному представлению
прокурора на решение Оренбургского областного суда от 21 сентября
2006 г., которым заявленное прокурором требование оставлено без
удовлетворения.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Соловьева В.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры
Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда
подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
заместитель прокурора Оренбургской области обратился в суд с
заявлением о признании недействующим Закона Оренбургской области
от 22 декабря 2005 г. N 2867/507-III-ОЗ "О Программе "Сохранение и
восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного
назначения и агроландшафтов Оренбургской области на 2006 - 2010
годы", ссылаясь на то, что согласно ст. 12 Федерального закона "Об
экологической экспертизе" обязательной государственной
экологической экспертизе объектов регионального уровня, проводимой
федеральным органом исполнительной власти и его территориальными
органами в области экологической экспертизы в порядке,
установленном настоящим Федеральным законом и иными нормативными
правовыми актами Российской Федерации, подлежат: проекты
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации,
реализация которых может привести к негативному воздействию на
окружающую природную среду; материалы, предшествующие разработке
прогнозов развития и размещения производственных сил на территории
субъектов Российской Федерации, в том числе проекты комплексных и
целевых социально-экономических, научно-технических и иных
программ субъектов Российской Федерации, при реализации которых
может быть оказано воздействие на окружающую природную среду.
Статьей 1 оспариваемого Закона Оренбургской области утверждена
Программа "Сохранение и восстановление плодородия почв земель
сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов Оренбургской
области на 2006 - 2010 годы".
Из раздела паспорта Программы "Основные задачи" следует, что
она предусматривает мероприятия хозяйственной деятельности, при
реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую
природную среду, а именно: увеличение площади насаждений, включая
закладку лесов при организации контурно-ландшафтного земледелия на
1,8 тыс. га, мелиорация земель на площади 1,6 тыс. га.
В пункте 5 Приложения N 1 к данной программе, в числе
мероприятий по мелиорации земель указаны мероприятия, направленные
на качественное улучшение имеющегося мелиоративного фонда за счет
проведения строительства гидротехнических сооружений, при
реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую
природную среду.
В соответствии с разделом 2 "Цель и задачи Программы" ее целью
является увеличение площади насаждений, включая закладку лесов при
организации контурно-ландшафтного земледелия на 1,1 тыс. га;
залуживание малопродуктивной пашни на площади 101,4 тыс. га;
проведение комплексного агрохимического обследования почв на
площади 2673,0 тыс. га, мелиорация земель - на 1,8 тыс. га.
Таким образом, по мнению прокурора, реализация Программы
фактически приведет к воздействию на плодородие почв земель
сельскохозяйственного назначения, поскольку она содержит нормы,
определяющие конкретные объемы и размеры хозяйственной
деятельности по сохранению и восстановлению плодородия почв.
Однако законопроект "О Программе "Сохранение и восстановление
плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и
агроландшафтов Оренбургской области на 2006 - 2010 годы"
экологическую экспертизу не прошел, что является нарушением
федерального законодательства и основанием для признания этого
Закона недействующим.
Кроме того, прокурор указал, что данная Программа является
региональной целевой программой и в соответствии со ст. ст. 85, 86
Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 5 Федерального закона
"О финансовых основах местного самоуправления в Российской
Федерации" она должна финансироваться исключительно за счет
средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Решением Оренбургского областного суда решением от 21 сентября
2006 г. в удовлетворении заявленных прокурором требований
отказано.
В кассационном представлении прокурора ставится вопрос об
отмене состоявшегося по делу решения суда как вынесенного на
основании неправильного понимания и применения норм материального
права, а также несоответствия сделанных судом выводов
установленным обстоятельствам.
Проверив материалы дела, изучив доводы кассационного
представления прокурора, а также возражения Законодательного
Собрания Оренбургской области, Судебная коллегия по гражданским
делам Верховного Суда Российской Федерации находит вынесенное по
данному делу решение суда подлежащим оставлению без изменения по
следующим основаниям.
В соответствии с частью 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что
оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному
закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую
юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении
соответствующего заявления.
Как установлено судом, 22 декабря 2005 г. принят Закон
Оренбургской области N 2867/507-III-ОЗ "О Программе "Сохранение и
восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного
назначения и агроландшафтов Оренбургской области на 2006 - 2010
годы", который опубликован в газете "Южный Урал" 20 января 2006 г.
2 мая 2006 г. Законом Оренбургской области N 115/11-IV-ОЗ в
него внесены изменения, которые опубликованы в этой же газете 16
мая 2006 г.
Проверяя обоснованность заявленных прокурором требований, суд
правильно принял во внимание, что в силу пункта "к" части 1 ст. 72
Конституции Российской Федерации земельное, водное, лесное
законодательство, законодательство о недрах и охране окружающей
среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации.
В соответствии с положениями частей 2, 5 ст. 76 Конституции РФ
по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в
соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые
акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить
федеральным законам, принятым в соответствии с полномочиями
Российской Федерации, в противном случае действуют федеральные
законы.
В силу ст. 2 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ
"Об охране окружающей среды" законодательство в области охраны
окружающей среды основывается на Конституции РФ и состоит из
настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а
также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых
актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых
актов субъектов Российской Федерации.
В этой связи суд правильно отметил, что в соответствии с
указанными конституционными положениями и нормами федерального
законодательства Оренбургская область как равноправный субъект
Российской Федерации имела право принимать оспариваемый
нормативный акт.
В ходе судебного разбирательства, как усматривается из
материалов дела, судом выяснялся вопрос о соответствии
федеральному законодательству как оспариваемый прокурором Закон
области, так и непосредственно конкретные положения самой
Программы "Сохранение и восстановление плодородия почв земель
сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов Оренбургской
области на 2006 - 2010 годы".
Судом особое внимание при этом уделено вопросу назначения и
проведения государственной экологической экспертизы данной
Программы.
Согласно ст. 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-
ФЗ "Об экологической экспертизе" (в редакции Федеральных законов
от 15.04.1998 N 65-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 21.12.2004 N 172-
ФЗ) - обязательной государственной экологической экспертизе
объектов регионального уровня, проводимой федеральным органом
исполнительной власти и его территориальными органами в области
экологической экспертизы в порядке, установленном настоящим
Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами
Российской Федерации, подлежат: проекты нормативно-правовых актов
субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести
к негативному воздействию на окружающую природную среду нормативно-
технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых
органами государственной власти субъектов Российской Федерации и
регламентирующих хозяйственную деятельность, в том числе
использование природных ресурсов и охрану окружающей природной
среды, и иную деятельность, за исключением проектов индивидуальных
правовых актов, принимаемых на основании документов
территориального планирования и документации по планировке
территории, лесоустроительной и землеустроительной документации,
прошедших государственную экологическую экспертизу; а также
материалы, предшествующие разработке прогнозов развития и
размещения производительных сил на территории субъектов Российской
Федерации, в том числе проекты комплексных и целевых социально-
экономических, научно-технических и иных программ субъектов
Российской Федерации, при реализации которых может быть оказано
воздействие на окружающую природную среду.
В соответствии со ст. 30 указанного Федерального закона
непредставление документации на экологическую экспертизу является
нарушением законодательства Российской Федерации об экологической
экспертизе.
Последовательно исследуя и анализируя правовое регулирование
данных вопросов, суд правильно обратил внимание на то
обстоятельство, что экологическая экспертиза действительно
основывается на принципах презумпции потенциальной экологической
опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности и
обязательности проведения государственной экологической экспертизы
до принятия решения о реализации объекта экологической экспертизы.
Согласно ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды"
негативное воздействие на окружающую среду - это воздействие
хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к
негативным изменениям качества окружающей среды.
В результате выяснения всех обстоятельств по делу, правильно
понимая положения федерального законодательства, суд сделал вывод,
что оспариваемый прокурором Закон Оренбургской области и
утвержденная им Программа "Сохранение и восстановление плодородия
почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов
Оренбургской области на 2006 - 2010 годы" вышеуказанным нормам
федерального законодательства не противоречат, поскольку эти
нормативные правовые акты направлены на улучшение плодородия почв
земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов
Оренбургской области, они не связаны с проведением каких-либо
производственно-хозяйственных и иных мероприятий на местах, а
только устанавливают долгосрочный план мероприятий без привязки к
конкретным природным объектам, что согласуется с нормами ст. ст.
12, 14 Федерального закона N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе".
Следует согласиться и с выводами суда о том, что реализация
оспариваемой "Программы" сама по себе негативного воздействия на
окружающую природную среду оказать не может, так как она не
связана с конкретными природными объектами на местах, не связана с
реализацией объектов экологической экспертизы, с размещением
производительных сил на территории области, и с проектами
нормативно-технических и инструктивно-методических документов,
регламентирующих хозяйственную и иную деятельность.
По этой причине проводить государственную экологическую
экспертизу проекта Закона области "О Программе "Сохранение и
восстановление плодородия почв, земель сельскохозяйственного
назначения и агроландшафтов Оренбургской области на 2006 - 2010
годы" не было необходимости.
Относительно утверждения прокурора о противоречии оспариваемого
Закона области и соответствующей "Программы" требованиям
бюджетного законодательства, то судом это обстоятельство проверено
с последующей правовой оценкой.
Не соглашаясь с этим доводом, суд обоснованно сослался на то,
что в силу ст. 3.1 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ
"О государственном регулировании обеспечения плодородия земель
сельскохозяйственного назначения" отдельные мероприятия в области
обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения
могут финансироваться из федерального бюджета в рамках федеральных
целевых программ.
Правительством Российской Федерации 20 февраля 2006 г. принято
Постановление N 99 "О федеральной целевой Программе "Сохранение и
восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного
назначения и агроландшафтов как национального достояния России на
2006 - 2010 годы", которым утверждена соответствующая федеральная
целевая Программа.
Суд правильно учел, что утвержденная Законом Оренбургской
области Программа "Сохранение и восстановление плодородия почв
земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов
Оренбургской области на 2006 - 2010 годы" принята во исполнение
указанной федеральной целевой Программы, соответствует ее нормам и
направлена на проведение согласованных мероприятий в области
обеспечения сохранения и восстановления плодородия почв земель
сельскохозяйственного назначения в целом по Российской Федерации,
то есть фактически является составной частью федеральной
Программы.
При этом как федеральная целевая Программа, так и Программа
Оренбургской области предусматривают их финансирование за счет
средств федерального бюджета, бюджета Оренбургской области и
внебюджетных источников. Вместе с тем, финансирование мероприятий
федеральной целевой Программы за счет средств федерального бюджета
должно осуществляться только при условии выделения средств из
бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.
При уменьшении согласованных объемов финансирования субъектами
Российской Федерации пропорционально сокращаются средства
федерального бюджета.
Мероприятия по реализации программ в области обеспечения
плодородия земель сельскохозяйственного назначения могут
финансироваться за счет средств федерального бюджета и средств
бюджетов субъектов Российской Федерации; эти отношения являются
межбюджетными и соответствуют требованиям ст. 31 Бюджетного
кодекса Российской Федерации.
С учетом указанных обстоятельств следует согласиться с
суждением суда о необоснованности утверждения прокурора о том, что
нормы Закона Оренбургской области и соответствующей областной
Программы приняты в нарушение требований ст. ст. 85, 86 Бюджетного
кодекса Российской Федерации и ст. 5 Федерального закона "О
финансовых основах местного самоуправления в Российской
Федерации", поскольку каких-либо противоречий между ними не
имеется.
Судом также правильно обращено внимание на то, что ст. 85
Бюджетного кодекса РФ и ст. 5 Федерального закона "О финансовых
основах местного самоуправления в Российской Федерации" не
устанавливают обязательность финансирования реализации
региональных целевых программ только за счет средств бюджета
субъекта Российской Федерации, а ст. 86 Бюджетного кодекса РФ
вообще регулирует отношения по расходным обязательствам
муниципальных образований.
При таких обстоятельствах судом обоснованно отказано прокурору
в удовлетворении заявленного им требования о признании
оспариваемых нормативных правовых актов противоречащими положениям
федерального законодательства.
Доводы кассационного представления прокурора не могут быть
признаны состоятельными, так как основываются на несогласии с
правовой оценкой, данной судом, установленным по делу
обстоятельствам. Кроме того, представление основано на
предположениях о возможных негативных последствиях воздействия на
плодородие почв в ходе будущей реализации "Программы".
При таких обстоятельствах Оренбургским областным судом
постановлено законное и обоснованное решение, в связи с чем оно
подлежит оставлению без изменения, а кассационное представление
прокурора без удовлетворения.
С учетом изложенного, руководствуясь ст. ст. 361, 362 ГПК РФ,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации
определила:
решение Оренбургского областного суда от 21 сентября 2006 г. -
оставить без изменения, а кассационное представление прокурора -
без удовлетворения.
|
