ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 27 мая 2005 г. N 3-49/2005
Именем Российской Федерации
Ленинградский областной суд в составе председательствующего -
судьи Морозковой Е.Е., с участием прокурора Гладышевой Т.А., при
секретаре Демьянковой Н.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по
заявлению прокурора Ленинградской области о признании
недействующим постановления Правительства Ленинградской области от
27.06.1994 N 157 "Об утверждении Положения о бесплатной
приватизации жилищного фонда в Ленинградской области", установил:
Прокурор Ленинградской области обратился в Ленинградский
областной суд с заявлением о признании недействующим со дня
принятия постановления Правительства Ленинградской области от
27.06.1994 N 157 "Об утверждении Положения о бесплатной
приватизации жилищного фонда в Ленинградской области" с
изменениями и дополнениями, внесенными постановлением
Правительства Ленинградской области от 05.11.2003 N 223.
В заявлении прокурора указано, что согласно п. "к" ч. 1 ст. 72
Конституции РФ жилищное законодательство относится к предмету
совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. По
предметам совместного ведения принимаются федеральные законы и
принимаемые в соответствие с ними законы и иные нормативные
правовые акты субъектов РФ.
На момент принятия оспариваемого акта основные положения,
регулирующие порядок приобретения гражданами занимаемых ими жилых
помещений в собственность, были изложены в ст. 54.1 Жилищного
кодекса РСФСР от 24.06.1983, ст. 19 Закона РФ от 24.12.1992 N 4218-
1 "Об основах федеральной жилищной политики" и в Законе РФ от
04.07.1991 N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в РФ".
Согласно ст. 2 Закона РФ от 04.07.1991 N 1541-1 условия
приобретения в собственность жилых помещений государственного и
муниципального фонда устанавливаются данным Законом и иными
нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ.
Пунктом 4 Указа Президента РФ от 22.10.1993 N 1723 "Об основных
началах организации государственной власти в субъектах РФ"
(действовавшего на момент принятия оспариваемого нормативного
акта) предусматривалось, что правовое регулирование по вопросам
совместного ведения федеральных органов государственной власти и
органов государственной власти субъектов РФ, по вопросам ведения
субъекта РФ осуществлял представительный орган субъекта РФ.
По мнению прокурора, аналогичная норма закреплена в пп "б" ч. 1
ст. 5 действующего Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".
В ч. 6 ст. 5 Жилищного кодекса РФ (188-ФЗ от 29.12.2004)
оговорено, что органы государственной власти субъектов РФ могут
принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие
нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих
полномочий на основании настоящего Кодекса, принятых в
соответствии с настоящим Кодексом других федеральных законов.
Пунктом 1 ч. 1 ст. 29 Устава Ленинградской области (принятого
Законом Ленинградской области N 6-оз от 27.10.1994) установлено
также, что осуществление законодательного регулирования по
предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в пределах
полномочий Ленинградской области отнесено к основным полномочиям
Законодательного Собрания Ленинградской области.
В ч. 4 ст. 1 Федерального закона 184-ФЗ от 06.10.1999
определено, что полномочия органов государственной власти субъекта
РФ устанавливаются Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом,
другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами
субъекта РФ.
Проанализировав положения федерального и областного
законодательства, прокурор в заявлении делает вывод о том, что
названным законодательством полномочия исполнительных органов
субъекта РФ по изданию нормативных правовых актов, устанавливающих
правила передачи в собственность граждан жилых помещений в домах
государственного (ведомственного) и муниципального жилищного
фонда, порядок обслуживания, содержания и ремонта
приватизированного жилья не предусмотрены.
Поэтому Правительство Ленинградской области, приняв
оспариваемый нормативный правовой акт, превысило свои полномочия,
предоставленные федеральным и областным законодательством.
Участвующий в деле прокурор Гладышева Т.А. просит удовлетворить
заявление прокурора Ленинградской области по тем доводам и
основаниям, которые изложены в указанном заявлении.
Кроме этого, прокурор указывает, что Законодательное собрание
Ленинградской области должно было либо принять закон, в котором
были бы закреплены основные положения о приватизации жилья, либо
принять закон, в котором были бы установлены соответствующие
полномочия исполнительного органа Ленинградской области. Однако
этот вопрос законодательным органом Ленинградской области не
урегулирован.
Ни в ст. 54.1 ЖК РСФСР, ни в Законе РФ N 1541-1 от 04.07.1991
не были установлены соответствующие полномочия исполнительных
органов субъектов РФ.
Также в пунктах 13 и 14 Примерного положения о бесплатной
приватизации жилищного фонда в РФ (утв. решением коллегии
Роскоммунхоза от 18.11.1993 N 4) говорится о порядке приватизации
жилищного фонда, установленного именно представительным органом
РФ.
Постановление Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 N 1-П
касается разграничения нормотворческих полномочий федерального
законодателя и законодателей субъектов РФ. Оно не содержит
положений о разграничении соответствующих полномочий между
представительным и исполнительным органом субъектов РФ.
В п. 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.08.1993 N
8 "О некоторых вопросах применения судами Закона РФ "О
приватизации жилищного фонда в РФ" не указана конкретная норма, на
основании которой сделан вывод о том, что органы исполнительной
власти полномочны утверждать порядок приватизации жилья на
соответствующих территориях.
В письменном возражении на заявление прокурора Ленинградской
области представитель Правительства и Губернатора Ленинградской
области М.В.Калинкина просит отказать в удовлетворении заявления
прокурора, считает его необоснованным.
Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, ч. 1 ст. 2 Закона РФ от
04.07.1991 N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в РФ" субъекты
РФ вправе законами или иными нормативными актами определить
условия приобретения в собственность жилых помещений
государственного и муниципального жилищного фонда.
Оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством
Ленинградской области в пределах полномочий, предоставленных ему
ст. 76 Конституции РФ, в соответствии с Законом РФ "О приватизации
жилищного фонда в РФ", на основании Примерного положения о
бесплатной приватизации жилищного фонда в РФ (утв. решением
коллегии Комитета РФ по муниципальному хозяйству от 18.11.1993 N 4
и согласованного постановлением Правительства РФ от 26.11.1993 N
1238).
Из текста пп. "б" ч. 1 ст. 5 Федерального закона 184-ФЗ от
06.10.1999 следует, что законодательный орган субъекта РФ по
предметам совместного ведения принимает законы. В соответствии же
с нормами Конституции РФ по предметам совместного ведения РФ и
субъектов РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ могут
приниматься не только законы, но и нормативные правовые акты, к
которым и относится оспариваемый нормативный правовой акт.
В судебном заседании представитель Правительства и Губернатора
Ленинградской области М.В.Калинкина просит отказать в
удовлетворении заявления прокурора.
Представитель указывает, что согласно пп. "а" п. 2 ст. 21
Федерального закона 184-ФЗ от 06.10.1999, ст. 38 (в редакции 1994
г. - пп. "е" ст. 49) Устава Ленинградской области Правительство
Ленинградской области было полномочно принять оспариваемый
нормативный правовой акт.
Постановление Правительства Ленинградской области N 157 от
27.06.1994 соответствует и Закону Ленинградской области N 71-оз от
13.12.2001 "О порядке подписания, опубликования и вступления в
силу правовых актов органов государственной власти Ленинградской
области".
В письменном возражении на заявление прокурора представитель
Законодательного собрания Ленинградской области Малкин Д.В. просит
отказать в удовлетворении заявления прокурора, полагает доводы
прокурора о том, что предмет совместного ведения в субъектах РФ
должен регулироваться только законодательным (представительным)
органом субъекта РФ ошибочными.
Из текста пп. "б" п. 1 ст. 5 Федерального закона 184-ФЗ от
06.10.1999 следует, что если по предмету совместного ведения
требуется принятие законодательного акта, то такой закон
принимается законодательным (представительным) органом субъекта
РФ. Однако из текста названной нормы не следует, что предмет
совместного ведения должен регулироваться только региональными
законами.
О регулировании предмета совместного ведения подзаконными
нормативными актами органов власти субъектов РФ указано и в
Конституции РФ, и в постановлении Конституционного Суда РФ N 1-П
от 09.01.1998.
Согласно же ч. 6 ст. 5 Жилищного кодекса РФ органы
государственной власти субъектов РФ могут принимать законы и иные
нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные
отношения.
В ст. 22 Федерального закона 184-ФЗ от 06.10.1999 указано, что
высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ
издает акты на основании и во исполнение федеральных законов.
Оспариваемый нормативный правовой акт был издан на основании и
во исполнение Закона РФ от 04.07.1991 N 1541-1 "О приватизации
жилищного фонда в РФ".
В п. 10 Положения об основных началах организации и
деятельности органов государственной власти краев, областей,
городов федерального значения, автономной области, автономных
округов РФ на период поэтапной конституционной реформы (утв.
Указом Президента РФ от 22.10.1993 N 1723) отмечено, что
Правительство области распоряжается и управляет имуществом,
относящимся к собственности области; осуществляет меры по
обеспечению прав граждан.
Это обстоятельство прокурором не учтено. Кроме этого, Указ
Президента РФ N 1723 от 22.10.1993 утратил силу.
Отсутствие в законодательных актах прямого указания на
полномочия Правительства Ленинградской области по установлению
правил передачи в собственность граждан жилых помещений в домах
государственного (ведомственного) и муниципального жилого фонда,
порядка обслуживания, содержания и ремонта приватизированного
жилья не подтверждает невозможности установления таких правил
Правительством Ленинградской области.
В соответствии с п. 1 ст. 38 Устава Ленинградской области
Правительство Ленинградской области осуществляет в пределах своих
полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод
человека и гражданина, охране собственности. Таким образом,
Правительство Ленинградской области обладает соответствующими
полномочиями и в вопросах реализации, обеспечения и защиты прав
граждан на приватизацию жилья.
Необходимо учитывать, что Закон РФ N 1541-1 от 04.07.1991 был
принят в период действия старой Конституции РСФСР от 12.04.1978 (в
редакции от 03.07.1991), когда принцип разделения властей
отсутствовал.
Оспариваемый нормативный правовой акт принят во исполнение
решения коллегии Комитета РФ по муниципальному хозяйству от
18.11.1993 N 4 "Об утверждении Примерного положения о бесплатной
приватизации жилого фонда в РФ". Действия Правительства
Ленинградской области полностью соответствовали требованиям ч. 2
ст. 77 Конституции РФ.
В п. 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ N 8 от
24.08.1993 указано, что право на бесплатную приватизацию жилья
гражданами реализуется в порядке, утверждаемом органами
исполнительной власти субъектов РФ.
Следует учитывать, что в случае удовлетворения заявления
прокурора будут ущемлены права граждан РФ, реализовавших ранее
свое право на основании постановления Правительства Ленинградской
области N 157 от 27.06.1994.
В судебном заседании представитель Законодательного собрания
Ленинградской области Малкин Д.В. просит отказать в удовлетворении
заявления прокурора по основаниям, изложенным в письменном
возражении.
Представитель отмечает, что на момент принятия оспариваемого
нормативного акта действовал не только Указ Президента РФ N 1723
от 22.10.1993, но и Конституция 1993 г. Приоритет имеют именно
нормы Конституции РФ.
При принятии постановления N 157 от 27.06.1994 Правительство
Ленинградской области не превысило свои полномочия, определенные
Законом РФ "О приватизации жилищного фонда в РФ".
В данном вопросе дополнительного законодательного регулирования
со стороны Законодательного собрания Ленинградской области не
требовалось.
На момент издания названного постановления Законодательное
собрание Ленинградской области только было создано.
Доводы прокурора о том, что сначала должен быть принят закон
области, и только на его основании возможно принятие
Правительством Ленинградской области постановления по указанному
вопросу не основаны на требованиях законодательства.
Изучив материалы дела, выслушав участвующего в деле прокурора
Гладышеву Т.А., представителя Правительства и Губернатора
Ленинградской области Калинкину М.В., представителя
Законодательного собрания Ленинградской области Малкина Д.В.,
исследовав и оценив согласно требованиям ст. 67 ГПК РФ
представленные по делу доказательства, суд приходит к следующему.
27 июня 1994 г. Правительством Ленинградской области принято
постановление N 157 "Об утверждении Положения о бесплатной
приватизации жилищного фонда в Ленинградской области". Названный
нормативный правовой акт опубликован в Вестнике Санкт-
Петербургского городского Совета народных депутатов N 1-2, 1994 г.
Постановлением Правительства Ленинградской области N 223 от
05.11.2003 внесены изменения и дополнения в указанное выше
Положение. Постановление Правительства Ленинградской области N 223
от 05.11.2003 опубликовано в Вестнике Правительства Ленинградской
области N 29 от 28.11.2003.
4 июля 1991 г. принят Закон РФ N 1541-1 "О приватизации
жилищного фонда в РФ". В соответствии с ч. 1 ст. 2 данного Закона
граждане, занимающие жилые помещения в домах государственного и
муниципального жилищного фонда, включая жилищный фонд, находящийся
в полном хозяйственном ведении предприятий или оперативном
управлении учреждений (ведомственный фонд), по договору найма или
аренды, вправе были с согласия всех совместно проживающих
совершеннолетних членов семьи приобрести эти помещения в
собственность, в том числе совместную, долевую, на условиях,
предусмотренных настоящим Законом, иными нормативными актами РФ и
республик в составе РФ.
В последующем редакция данной правовой нормы неоднократно
изменялась, согласно Федеральному закону 55-ФЗ от 20.05.2002 слова
"республик в составе" были заменены словом "субъектов".
Законом РФ от 06.07.1991 в Жилищный кодекс РСФСР введена ст.
54.1. Согласно ст. 54.1 ЖК РСФСР граждане, занимающие жилые
помещения в домах государственного и муниципального жилищного
фонда на условиях договора найма или аренды, вправе с согласия
всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи
приобрести эти помещения в собственность, в том числе совместную,
долевую на условиях, установленных законодательством РСФСР и
республик в составе РСФСР.
Законом РФ от 21.04.1992 N 2708-1 внесены изменения и
дополнения в Конституцию РСФСР. В соответствии с названным законом
статья 3 Конституции изложена в следующей редакции: "Система
государственной власти в РФ основана на принципах разделения
законодательной, исполнительной и судебной властей, а также
разграничения предметов ведения и полномочий между Российской
Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями,
автономными областями, автономными округами и местным
самоуправлением...".
Согласно п. 1 ст. 19 Закона РФ N 4218-1 от 24.12.1992 (утратил
силу с 01.03.2005) граждане имели право на приобретение жилья в
частную собственность без ограничения его количества, размеров и
стоимости путем приватизации в установленном порядке занимаемых
жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных
фондов, в том числе находящихся в полном хозяйственном ведении
предприятий или оперативном управлении учреждений (ведомственном
жилищном фонде).
В п. 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ N 8 от
24.08.1993 (как в первоначальном, так и в редакции, действующей на
момент рассмотрения дела) отмечено, что в соответствии с Законом
РФ "О приватизации жилищного фонда в РФ" право на бесплатную
приватизацию жилья имеют только граждане, занимающие жилые
помещения по договору найма или аренды в домах государственного и
муниципального жилищного фонда, реализуемое в порядке,
утверждаемом органами исполнительной власти республик в составе
Российской Федерации, краев, областей, автономной области,
автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
22 октября 1993 г. Президентом РФ принят Указ N 1723, которым
утверждено Положение об основных началах организации и
деятельности органов государственной власти краев, областей,
городов федерального значения, автономной области, автономных
округов РФ на период поэтапной конституционной реформы. В пункте 4
названного Положения указано, что представительные
(законодательные) органы государственной власти края, области,
города федерального значения, автономной области, автономного
округа по вопросам ведения соответственно края, области, города
федерального значения, автономной области, автономного округа, а
также по вопросам совместного ведения федеральных органов
государственной власти РФ и органов государственной власти
субъектов РФ в пределах своих полномочий осуществляют правовое
(законодательное) регулирование.
Указ Президента РФ N 1723 от 22.10.1993 утратил силу 17.06.2000
(Указ Президента РФ N 1110 от 17.06.2000).
Решением Комитета РФ по коммунальному хозяйству (Роскоммунхоз)
от 18.11.1993 утверждено Примерное положение о бесплатной
приватизации жилищного фонда в РФ.
В п. 2 названного решения правительствам республик в составе
РФ, администрациям краев, областей, автономных образований,
городов федерального значения на основе Примерного положения о
бесплатной приватизации жилищного фонда в РФ рекомендовано
разработать и утвердить Положение о бесплатной приватизации
жилищного фонда на соответствующих территориях.
В п. 13 данного Положения указано, что соблюдение
установленного порядка соответствующим органом представительной
власти оформления передачи жилья обязательно как для граждан, так
и для должностных лиц, на которых возложена обязанность по
передаче жилых помещений в государственном и муниципальном
жилищном фонде в собственность граждан.
Согласно п. 14 Положения передача жилья в собственность граждан
оформляется договором передачи, заключаемом местной
администрацией, предприятием, учреждением с гражданином,
получающим жилое помещение в собственность, в порядке,
установленном соответствующим представительным органом власти.
Постановлением Правительства РФ N 1238 от 26.11.1993 принято
предложение Комитета РФ по муниципальному хозяйству об утверждении
этим Комитетом Примерного положения о бесплатной приватизации
жилищного фонда в РФ.
Пунктом "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ 1993 г. (вступившей в
силу с 25.12.1993) предусмотрено, что жилищное законодательство
относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов
РФ.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в
соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов РФ
(ч. 2 ст. 76 Конституции РФ).
Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные
правовые акты субъектов Российской Федерации не могут
противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с
частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия
между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской
Федерации, действует федеральный закон.
В пункте 2 раздела II Конституции РФ 1993 г. оговорено, что
законы и другие правовые акты, действовавшие на территории РФ до
вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не
противоречащей Конституции РФ.
Из текста постановления Конституционного Суда РФ N 1-П от
09.01.1998 (пункты 4 и 6 мотивировочной части) следует, что по
предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ могут также
издаваться подзаконные нормативные акты субъектов РФ.
Согласно пункту 4 ст. 1 Федерального закона 184-ФЗ от
06.10.1999 "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов РФ" полномочия органов государственной власти субъекта
РФ устанавливаются Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом,
другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами
субъекта РФ.
Пунктом "б" части 1 ст. 5 Федерального закона 184-ФЗ от
06.10.1999 "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов РФ" предусмотрено, что законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта РФ
осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения
субъекта РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в
пределах полномочий субъекта РФ.
В частях 2 и 3 статьи 5 настоящего Федерального закона
специально отмечено, в каких случаях законодательный орган
субъекта РФ принимает законы, а в каких случаях названный орган
принимает постановления.
В частности, в пункте "и" ч. 3 ст. 5 Федерального закона 184-ФЗ
от 06.10.1999 отражено, что постановлением законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта РФ
оформляются иные решения по вопросам, отнесенным Конституцией РФ,
настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами,
конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению
законодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта РФ.
Согласно пункту "а" части 2 ст. 21 Федерального закона 184-ФЗ
от 06.10.1999 высший исполнительный орган государственной власти
субъекта РФ осуществляет в пределах своих полномочий меры по
реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и
гражданина.
В части 1 ст. 22 Федерального закона 184-ФЗ предусмотрено, что
высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на
основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов,
нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ,
конституции (устава) и законов субъекта РФ издает указы
(постановления) и распоряжения.
Согласно п. 6 ст. 5 Жилищного кодекса РФ 2004 г. органы
государственной власти субъектов РФ могут принимать законы и иные
нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные
отношения, в пределах своих полномочий на основании настоящего
Кодекса, принятых в соответствии с настоящим Кодексом других
федеральных законов.
Постановлением главы администрации Ленинградской области N 18
от 28.01.1994 утверждено Положение о Правительстве Ленинградской
области. В статье 5 названного Положения отражено, что Губернатор
Ленинградской области - председатель Правительства Ленинградской
области по вопросам своей компетенции издает постановления и
распоряжения.
Постановлением Ленинградской областной избирательной комиссии
от 22.03.1994 признаны состоявшимися выборы в Законодательное
собрание Ленинградской области.
Распоряжением Правительства Ленинградской области N 186-р от
21.03.1994 первое заседание Законодательного собрания
Ленинградской области назначено на 19 апреля 1994 г.
27 октября 1994 г. принят Закон Ленинградской области 6-оз
"Устав Ленинградской области". Согласно пункту "а" ст. 41 Устава
Ленинградской области Законодательное собрание Ленинградской
области осуществляло законодательное регулирование по вопросам
совместного ведения федеральных органов государственной власти РФ
и органов государственной власти субъектов РФ. В ст. 47, 50, 51
Устава Ленинградской области указано, что Правительство
Ленинградской области является исполнительным органом
государственной власти области, осуществляющим свою деятельность
на основании Положения, утверждаемого Губернатором области;
Правительство Ленинградской области принимает постановления и
распоряжения.
В дальнейшем редакция Устава Ленинградской области неоднократно
изменялась. Согласно пункту "а" ч. 1 ст. 29 Устава Ленинградской
области (в редакции от 01.11.2004), действующего на момент
рассмотрения дела судом, в соответствии с Конституцией РФ,
федеральными законами, федеральными конституционными законами и
Уставом Ленинградской области Законодательное собрание
Ленинградской области осуществляет законодательное регулирование
по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в пределах
полномочий Ленинградской области.
Статьей 36 Устава Ленинградской области (в редакции от
01.11.2004) предусмотрено, что Губернатор Ленинградской области
является председателем Правительства Ленинградской области.
Из ст. 39 Устава Ленинградской области (в редакции от
01.11.2004) следует, что в пределах своей компетенции
Правительство Ленинградской области принимает правовые акты в
форме постановлений (имеющие нормативный характер) или
распоряжений (ненормативный характер).
Порядок проведения заседаний и совещаний в Правительстве
Ленинградской области, порядок принятия постановлений
Правительства определены в Регламенте Правительства Ленинградской
области, утвержденном постановлением Правительства Ленинградской
области N 52 от 25.12.1997.
Согласно ст. 1 Закона Ленинградской области от 13.12.2001 N 71-
оз "О порядке подписания, опубликования и вступления в силу
правовых актов органов государственной власти Ленинградской
области" правовым актом органов государственной власти
Ленинградской области является законодательный, нормативный и
ненормативный акт органов государственной власти Ленинградской
области, принятый в пределах их компетенции и в установленном
действующем законодательством порядке.
Статьей 8 названного областного закона предусмотрено, что
нормативные правовые акты Правительства Ленинградской области
принимаются в форме постановлений Правительства Ленинградской
области. Правовые акты Правительства Ленинградской области,
имеющие ненормативный характер, принимаются в форме распоряжений
Правительства Ленинградской области.
Таким образом, на момент принятия оспариваемого нормативного
правового акта действовали следующие законодательные и подзаконные
нормативные акты: Конституция РФ 1993 г., Жилищный кодекс РСФСР
1983 г., Закон РФ от 04.07.1991 N 1541-1 "О приватизации жилищного
фонда в Российской Федерации", Закон РФ от 24.12.1992 N 4218-1 "Об
основах федеральной жилищной политики", Указ Президента РФ N 1723
от 22.10.1993, а также Примерное положение о бесплатной
приватизации жилого фонда в РФ (утвержденное решением комитета РФ
по муниципальному хозяйству N 4 от 18.11.1993 и одобренное
постановлением Правительства РФ N 1238 от 26.11.1993).
Также в указанный период времени действовало постановление
Пленума Верховного Суда РФ N 8 от 24.08.1993 "О некоторых вопросах
применения судами Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в РФ".
В соответствии с п. 2 раздела II Конституции РФ 1993 г.
перечисленные выше нормативные правовые акты, принятые ранее
Конституции РФ 1993 г., могли применяться только в части, не
противоречащей Конституции РФ 1993 г.
В частности, положения Указа Президента РФ N 1723 от 22.10.1993
после вступления в силу Конституции РФ 1993 г. подлежали
применению при условии соблюдения требований п. 2 раздела II
Конституции РФ 1993 г.
Согласно же ст. 76 Конституции РФ 1993 г. субъект РФ по
предметам совместного ведения вправе принимать законы и иные
нормативные акты.
Поэтому и ссылка прокурора на Указ Президента РФ N 1723 от
22.10.1993 (без учета требований ст. 76 Конституции РФ 1993 г.) не
может быть признана правомерной. Необходимо принять во внимание и
то обстоятельство, что Указ Президента РФ N 1723 от 22.10.1993
утратил силу с 17.06.2000 в связи с принятием Федерального закона
"Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"
(Указ Президента РФ N 1110 от 17.06.2000).
С учетом требований ст. 76 Конституции РФ 1993г следовало и
применять положения ст. 54.1 Жилищного кодекса РСФСР, ст. 2 Закона
РФ N 1541-1 от 04.07.1991 о том, что порядок приобретения
гражданами в собственность занимаемых ими жилых помещений
определяется законодательством РСФСР и республик в составе РФ.
Данный вывод подтверждается и тем обстоятельством, что в
последующем редакция ст. 2 Закона РФ N 1541-1 от 04.07.1991 была
изменена соответствующим образом. В части 1 ст. 2 названного
Закона (в редакции Федерального закона 55-ФЗ от 20.05.2002)
указано, что порядок приобретения гражданами занимаемых жилых
помещений определяется настоящим Законом, иными нормативными
актами РФ и субъектов РФ.
Следует также учесть, что на момент принятия оспариваемого
нормативного правового акта действовало решение Комитета РФ по
муниципальному хозяйству от 18.11.1993 N 4 "Об утверждении
Примерного положения о бесплатной приватизации жилищного фонда в
РФ", в п. 2 которого именно правительствам республик в составе РФ,
администрациям краев, областей, автономных образований, городов
федерального значения рекомендовано разработать и утвердить
Положение о бесплатной приватизации жилищного фонда на
соответствующих территориях на основе Примерного положения о
бесплатной приватизации жилищного фонда в РФ.
Кроме этого, в п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ N
8 от 24.08.1993 также разъяснено, что в соответствии с Законом РФ
"О приватизации жилищного фонда РФ" порядок приватизации жилья
утверждается органами исполнительной власти республик в составе
РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов,
городов Москвы и Санкт-Петербурга.
На момент принятия оспариваемого нормативного правового акта
Законодательное собрание Ленинградской области было избрано и
начало свою деятельность. Правительство Ленинградской области
функционировало на основании постановления главы администрации
Ленинградской области N 18 от 28.01.1994. Устав Ленинградской
области еще не был принят.
Таким образом, в соответствии с требованиями ст. 76 Конституции
РФ, с учетом перечисленных выше законодательных и нормативных
правовых актов, принятых ранее Конституции РФ, но продолжающих
действовать и после вступления Конституции РФ 1993 г. в силу и
подлежащих применению в соответствии с требованиями п. 2 раздела
II Конституции РФ 1993 г., Правительство Ленинградской области
было полномочно принять оспариваемый нормативный правовой акт в
июне 1994 г.
В соответствии с требованиями ст. 76 Конституции РФ 1993 г.,
постановления Конституционного Суда РФ N 1-П от 09.01.1998, ст. 2
Закона РФ N 1541-1 от 04.07.1991 (а с 1 марта 2005 г и ч. 6 ст. 5
Жилищного кодекса РФ) указание в ст. 5 Федерального закона 184-ФЗ
от 06.10.1999, в Уставе Ленинградской области 1994 г. на то, что
законодательный орган субъекта РФ осуществляет законодательное
регулирование по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ,
не означает, что такой вопрос совместного ведения как утверждение
порядка приватизации жилья не может быть разрешен исполнительным
органом государственной власти субъекта РФ без предварительного
законодательного урегулирования данного вопроса представительным
(законодательным) органом государственной власти субъекта РФ.
Непосредственно из норм федерального законодательства, а именно
из ст. 76 Конституции РФ 1993 г., ч. 4 ст. 1 Федерального закона
184-ФЗ от 06.10.1999, ст. 2 Закона РФ 1541-1 от 04.07.1991, ч. 6
ст. 5 Жилищного кодекса РФ 2004 г. (действующего с 01.03.2005),
постановления Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 следует, что
исполнительный орган государственной власти субъекта РФ вправе
утвердить порядок приобретения гражданами в собственность
занимаемых жилых помещений.
Поэтому довод прокурора о том, что по данному вопросу
Законодательное собрание Ленинградской области должно было либо
принять закон, в котором были бы закреплены основные положения о
приватизации либо принять закон, в котором были бы установлены
соответствующие полномочия исполнительного органа государственной
власти субъекта - Правительства Ленинградской области, является
необоснованным и не соответствующим ни тексту, ни смыслу
перечисленных выше правовых норм как федерального, так и
областного законодательства.
Из буквального толкования ст. 5 Федерального закона 184-ФЗ от
06.10.1999, Устава Ленинградской области 1994 г. следует, что по
вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ, законодательный
(представительный) орган последних вправе принимать как законы,
так и иные нормативные правовые акты.
Полномочия же исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ по определены не только Федеральным законом 184-ФЗ от
06.10.1999, но и Конституцией РФ 1993 г., ч. 6 ст. 5 Жилищного
кодекса РФ 2004 г. (в сфере регулирования жилищных
правоотношений), а по вопросу, касающемуся порядка приватизации
жилья и ст. 2 Закона РФ 1541-1 от 04.07.1991 "О приватизации
жилищного фонда в РФ".
С учетом изложенного не имеется правовых оснований и для
признания недействующим постановления Правительства Ленинградской
области N 157 от 27.06.1994 и на день рассмотрения дела судом.
Кроме этого, довод прокурора о том, что в пункте "б" ч. 1 ст. 5
Федерального закона 184-ФЗ от 06.10.1999 содержится норма,
аналогичная п. 4 Указа Президента РФ N 1723 от 22.10.1999,
необоснован, так как понятие "правовое регулирование" не идентично
понятию "законодательное регулирование".
Ни из требований Федерального закона 184-ФЗ от 06.10.1999, ни
из иных правовых норм федерального законодательства не следует,
что по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ в
обязательном порядке предварительно законодательный орган субъекта
РФ должен принять определенный закон, и только на его основании
исполнительный орган субъекта РФ может (и вправе) принять
соответствующий нормативный правовой акт.
Руководствуясь ст. 194-198 ГПК РФ, суд решил:
В удовлетворении заявления прокурора Ленинградской области о
признании недействующим со дня принятия постановления
Правительства Ленинградской области от 27.06.1994 N 157 "Об
утверждении Положения о бесплатной приватизации жилищного фонда в
Ленинградской области" с изменениями и дополнениями, внесенными
постановлением Правительства Ленинградской области от 05.11.2003 N
223, отказать.
Решение может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы
или кассационного представления через Ленинградский областной суд
в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня его
изготовления в окончательной форме.
|
